全纳教育视野下新市民子女教育的理念与责任　　

作者：冯伟民　　

来源：《江苏教育研究》2013年第26期　　

一、问题的提出　　

改革开放以来，我国经济连续保持了30多年的高速发展，工业化与城镇化的步伐日益加快，使人力资源的配置呈现出集约化、流动性的态势。中央电视台报道：目前全国进城务工人员数量有2.2亿，其中，60%为家庭群体性迁移，越来越多的农民工子女随着父母进城学习和生活。新市民及其子女群体性的大量出现是中国社会特别是东部沿海发达地区普遍的社会现象，这不仅给流入地政府带来了严峻的挑战，而且给教育尤其是处于基础阶段的、体现公平均衡的义务教育造成了巨大的压力，给学校教育、教学及管理工作提出了新的要求，这是义务教育阶段的学校必须认真研究的新课题。　　

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确指出：义务教育是国家依法统一实施的、所有儿童少年必须接受的教育，具有强制性、免费性和普及性，是教育工作的重中之重。义务教育是提升国民素质的基础，是实现社会公平的起点，义务教育的性质决定了接受义务教育是公民的基本权利，因此，研究、探讨新市民子女的教育问题，坚持义务教育的公益性和普惠性，促进义务教育公平、均衡发展，对于促进社会和谐稳定，进而全面建设小康社会、实现社会主义现代化建设的宏伟目标，具有十分重要的现实意义。　　

二、新市民子女教育问题的主要表现　　

《义务教育法》规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”义务教育法为新市民子女平等地接受义务教育提供了法律依据和保障。2006年，国务院颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》，要求流入地政府要负责进城务工子女的义务教育，充分发挥全日制公办中小学的主渠道作用，切实保障农民工子女义务教育的权利。各级地方政府认真贯彻实施，通过改扩建、新建等措施，扩大公办学校接纳新市民子女的规模，同时，建立农民工子女教育经费保障制度，强化对农民工子女学校的管理，取得了明显的成效。但是，与迅速发展的城市化进程相比，新市民子女的教育问题远未解决，这既有城乡二元体制、户籍管理制度等历史原因，也有财政投入制度、招生考试制度及民办农民工子女学校规范办学等现实原因。　　

新市民子女教育问题主要表现在：　　

1.新市民经济收入较低。新市民大多学历层次较低，文化素质普遍不高，从事以体力劳动为主的缺少技术含量的低端产业工作，收入水平偏低，工作不稳定，生存环境较差，生活成本相对较高，缺乏劳动保障，生活压力大，社会关系相对薄弱，其子女大多数只能无奈地选择民工子弟学校就读。　　

2.公办学校学位有限。2010年《锡山年鉴》显示：无锡市锡山区义务教育阶段中小学学生总数为52102人，其中包含新市民子女17593人，他们就读于全区28所公办中小学以及2所民工子弟学校。截止2011年2月，笔者所在的港下片区小学阶段学生总数为3868人，其中，本地学生1842人，新市民子女2026人，新市民子女的数量已经超过了本地学生，但他们在公办学校就读的仅为696人，在民工子弟学校就读的有1330人。因此，按照目前的经费投入、教育设施设备及师资条件，港下片区及锡山区义务教育阶段公办学校学位是无法满足新市民子女教育实际需求的。　　

3.政府教育投入不足。2005年，全国财政性教育经费占国内生产总值的比例仅达到　　

2.82%，即使是北京市2005年也只有3.11%。“我国财政性教育经费占国民生产总值的比例在世界上的排名是比较低的，甚至不如许多发展中国家。加大教育投入，基础教育均衡发展就有了经济上的保证。”[1]　　

4.民工子女学校办学不规范。无证民办民工子女学校依然存在，即便是已获批准的民工子女学校，与公办学校相比，大部分硬件设施陈旧落后，内部管理不够规范，教师学历水平普遍不高，收入偏低缺乏保障，队伍流动性大，教育的整体质量不高。　　

5.社区及公办学校对新市民子女的偏见。由于新市民本身文化素质低，经济收入不高，是处于社会边缘的弱势群体，同时，由于语言、文化、风俗习惯等方面的差异，加之新市民子女中不少人学习基础薄弱，流动性强，因此，新市民子女的学习成绩、行为习惯大多较差，在社区及公办学校，对新市民及其子女心存偏见甚至歧视的现象依然比较普遍。　　

新市民子女的教育问题实际上是社会问题在教育领域中的反映，其核心是要解决入学、升学机会保障以及与城市的融合问题。笔者认为，解决新市民子女教育问题要坚持全纳教育的思想与视野，即以落实政府责任为重点，完善相应的政策制度及配套措施，以学校教育为依托，努力营造良好的校园环境、家庭环境和社区教育环境，积极构建全纳教育的课程体系。　　

三、完善政策及配套措施　　

我国城镇化、工业化进程的加快，使人口流动加剧，“基础教育面临着前所未有的人口流动挑战，需要进一步调整改革政府公共管理方式和基础教育管理体制机制，保障教育公平。”[2]　　

1.改革户籍制度　　

亚里士多德曾说过：“人们为了生活来到城邦，为了更好地生活留在城邦。”但由于户籍因素的限制，中国的城市化还呈现出一种“土地的城市化”，而非“人口的城市化”的现象。有资料统计，中国推进城乡一体化近10年来，我国城市建成区规模扩大了60%，城市人口仅扩大了20%。直到今天，数亿已经在城市就业的来自农村的产业工人，还是被称之为“农民工”，农民的身份限制，意味着农民工无法获得现代城市文明所拥有的公共服务。[3]新市民子女教育问题就是在这样的城乡二元结构背景下，“暴露出基础教育属地化管理与教育公共性的尖锐矛盾。”[4]义务教育的公共性主要是指义务教育是公共产品，因为义务教育是由国家依法统一实施的、所有适龄儿童必须接受的教育，它具有强制性、免费性和普及性等特征。据此，我们可以看出同为中华人民共和国公民，新市民子女与户籍地学生享有同等的义务教育的权利，新市民子女的教育是不影响流入地户籍学生受教育权利的。　　

从教育的公共产品的属性来分析，新市民子女教育问题主要涉及到公共物品的全国性和地方性。一方面，中央财政每年以户籍制度为依据转移支付给中西部地区的义务教育经费是公共物品的全国性属性，另一方面，地方政府在辖区范围内提供给本地学生的义务教育资源，是公共物品的地方性属性。在义务教育经费总量不变的情况下，新市民子女增多，人均经费必然减少。在基础教育资源配置不均的情况下，地方性公共物品的排他性，势必促使地方政府将有限的教育资源优先提供给本地学生享用。同时，地方性公共物品又很有可能出现“搭便车现象”，“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的礼仪之外，就没有动力为共同的利益做贡献而只会选择一个搭便车者。”[5]可见，长期以来城乡分割的户籍制度是教育资源配置的基本依据，是造成新市民子女在城镇“上学难”“上学贵”“门槛高”等教育问题的主要原因。 “同城待遇”未能解决是教育的不公平，这是目前义务教育阶段教育改革发展中的热点、难点问题。在把“面向人人的、有质量的教育公平”[6]作为我国教育政策的主导价值取向的今天，要解决制约新市民子女教育问题的瓶颈，首要的任务是着力消除城乡二元结构的户籍制度，本着权利义务对等原则，让新市民先从满足最低居住条件即可办理居住证开始，逐步过渡到放开户籍限制，将符合条件的农民工转为城镇居民，最终实现新市民子女教育的“同城待遇”。　　

2.深化体制机制改革　　

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》指出：“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。”要深化“两为主”的原则内涵，就要从强化体制机制改革入手。　　

（1）加大政府投入力度。即要实施“?两个全部纳入?政策”，也就是要将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划；将农民工子女教育发展经费全部纳入财政保障范围。”[7]要在逐步取消户籍制度对农村人口自由迁徙束缚的基础上，建立以城镇常住人口为基准的城镇规划制度和教育经费预算制度。要将新市民子女教育经费纳入财政预算体系并作适当倾斜，通过完善义务教育经费保障机制，扩大保障范围，提高保障标准，逐步缩小义务教育领域存在的区域、城乡和校际之间的差距。　　

（2）改革学籍管理制度。原有的学籍管理各地要求不同、标准不一，我们在实际工作中感到，新市民子女特别是跨省市的学生转学手续不齐，如无转学证明，信息不全，无成绩册、健康档案等，入学时千托万托，好话说尽，好不容易进了学校，但是，每到暑期尤其是初三春季学期，学生变动较大，许多学生“不知去向”，学校要求班主任了解信息，经常是家长手机不通或者停机。因此，改革学籍管理制度迫在眉睫。要加快全国性电子学籍管理系统建设步伐，尽快实现全国联网。坚持“属地管理”原则，即以居住地为标准将学龄儿童纳入教育学籍管理与服务范围，以省级教育行政部门为单位，统一技术标准、人员培训、统计要求，及时、准确地了解新市民子女的入学、辍学、升学等相关信息，为政府有关部门提供准确信息，为国家教育科学决策服务。　　

（3）建立健全教育督政制度。将推进区域教育发展规划、教育经费投入、办学条件改善等指标作为各级地方政府政绩考核的内容，优化教育资源配置，促进区域内师资、设施、管理、质量等逐步走向均衡优质。特别要将新市民子女教育问题的落实提到是否贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、注重民生改善的政治高度，纳入地方党政领导的考核，使政府真正成为公共教育经费的最终保障者、推动公平的首要责任人，促使地方各级党委政府共同保障新市民子女的教育权益，促进新市民子女教育问题的逐步解决。　　

（4）建立区域内校长、教师流动机制。学术界普遍认为：“城乡基础教育中存在的教育不公问题主要表现在城乡优质教师资源的配置不均衡”，要加强教师流动的制度创新、队伍建设和工资制度改革，实现“教师流动、教师培训、利益分配的法制化”。[8]2010年9月，义务教育阶段教师流动在全国范围广泛推进，总体来说，起到了一定的积极作用，有力地推动了义务教育的均衡发展。但是，校长流动的力度似乎不大，实际上校际间的差距很重要的方面是师资的差距、管理的差距，所以，加强校长、骨干教师的校际流动，是改造薄弱学校、实现教育均衡发展的重要的、有效的举措。　　

3.规范农民工子女学校的发展　　

农民工子女学校在特定的历史时期，对于实现义务教育“人人有学上”的目标起到了积极的补充作用。在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新背景下，怎样才能保障包括新市民子女在内的适龄儿童“人人上好学”？笔者认为： 首先，要继续坚持流入地政府为主、公办学校为主的政策导向，逐步提高公办中小学接纳新市民子女受教育的能力。其次，坚持“规范+扶持”的政策，通过政府购买服务等形式，引导、扶持民办农民工子女学校的健康发展。第三，规范农民工子女学校的发展，严格审批、规范标准、分类指导。严格审批就是要对举办民办性质的农民工子女学校的资质进行严格的认定，对无办学资质、缺师资条件的一律不批，坚决取缔未经审批擅自办学的非法教学点；规范标准就是要对举办民办性质的农民工子女学校的基本教学设施、设备、师资条件等，提出基础性的规范标准；分类指导就是要针对不同地区、不同情况实施“差别化”管理与指导。当前，规范民办农民工子女学校发展的现实目标，是要让“义务教育的公益性与资本的逐利性达成一个良好的制衡关系”。